所謂政策性腐敗,是指在制定、執行國家有關政策過程中,借政策之名假公濟私,將政策異化成謀利平臺的腐敗行為或腐敗現象。
  多名專家指出,在當前反腐高壓態勢下,違規性、違法性腐敗的操作空間縮減,而政策性腐敗勢頭漸盛,已經滲透於多個領域,尤其是“熱門”領域。更有專家指出,政策性腐敗已成為中國當前一切腐敗的淵藪。
  包含“制定層面的腐敗”和“執行層面的腐敗”
  “政策,就是對公共資源權威性的分配,誰掌握這項政策就意味著掌握了權力和資源,就容易產生權力尋租的空間。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水說,政策性腐敗包含“制定層面的腐敗”和“執行層面的腐敗”。“制定層面的政策性腐敗”,一個典型案例就是商務部原正司級巡視員郭京毅的“立法式腐敗”。從大學畢業後進入商務部工作到落馬,郭京毅幾乎參與了商務部近20年來全部外資審批政策法規的起草和修訂,他利用法律政策中的模糊地帶,把制定政策和解釋法規的職能轉化為權力尋租,向企業個人輸送利益。郭案還牽出了國家工商總局外商投資企業註冊局原副局長劉偉、國家外管局管理檢查司原司長許滿剛和綜合司原司長鄒林等人。業內人士指出,這是一個盤踞中國外資審批領域多年的官商利益同盟。“制定層面的政策性腐敗危害甚大。不是基於公共利益考慮,而是傾向於某一利益集團或者某些既得利益團體,或者是出於維護本部門、本系統的利益制定政策,此類腐敗糾正起來的難度和代價都很大。”莊德水分析,從國家層面出台的多數政策,大多有科學的決策和論證過程,“怕的就是一些部門和地方出台的政策,成為一些利益團體的代言人。”
  與制定層面相比,更大面積的政策性腐敗體現在執行環節。“錶面上沒有突破政策規定的任何界限,但實質上是借助資源的分配和權力的執行來謀取私利,但你拿我沒招,因為我是按照政策辦事,我的行政行為在政策允許範圍內。”莊德水說,政策性腐敗具有天然的“謀利便利性”。
  項目和資金審批過程中易衍生腐敗
  “在中國的決策體系中,有法律決策和政策決策之分。法律決策是依照法律規定作出的決策,政策決策則是依據政策作出的決策。政策決策具有非常大的靈活性,因此,很容易產生腐敗。”中南財經政法大學廉政研究院院長喬新生舉例說,譬如,國家實行分稅制改革之後,中央政府為了支持地方特別是中西部地區的發展,加大了轉移支付的力度。但是,如何轉移支付、轉移支付實施和資金額度並沒有明確的法律規定,“發改委、財政部、農業部、科技部、工業和信息化部、商務部都是政策性轉移支付的主要部門,這些部門每年轉移支付資金的審批額度少則數千萬元,多則幾十億元,其中絕大部分要經過各個部委的司、局、處負責人審批,在這個過程中容易衍生出各種各樣的腐敗。”
  此外,為了推動經濟發展、引導產業結構調整,國家各個部委每年都會出臺大量的引導性政策,並投入配套的政策扶持資金。“這些帶有政策性的專項資金,一般都是政府無償資助的性質,都是政策性腐敗的高發區。”喬新生說。
  在近年來被查辦的部委官員中,有把政策賦予的權力運用到極限的,比如劉鐵男。劉鐵男利用擔任國家計劃委員會產業發展司司長,國家發展和改革委員會工業司司長、副主任等職務便利,為他人在項目審批、設立汽車4S店等方面謀取利益,單獨或與其子共同非法受賄3558萬餘元。
  大量惠民政策補貼被套取侵吞
  “在地方,尤其是基層,大量的民生補貼、惠民資金被違法套取和侵吞的案件目前高發。國家惠民利民的好政策,被腐敗分子異化成牟利工具。”湖北省武漢市檢察院反瀆職侵權局局長肖軍接受採訪時說。
  肖軍表示,當前,國家改善民生的重要手段之一就是通過惠民利民政策實施的。國家惠民利民政策要得到落實,往往分三步走:第一步,中央和地方推出若干政策措施,如西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起、新農村建設等;第二步,大多數政策轉化為具體項目來實施,如大型商品糧生產基地項目、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣等項目;第三步,投入資金為項目建設作支撐。這三步,用一句形象的話來概括,就是“項目跟著政策走,資金跟著項目走,監管跟著資金走”。“從辦案情況看,一些涉及大多數人切身利益、透明度較高的項目資金,在具體實施中是比較好的,如低保、社保、糧食補貼等,但也有相當多的項目資金由於知情面窄、操作不透明等因素,成為腐敗分子爭相掠食的‘唐僧肉’。”肖軍說,近年來,國家改善民生的政策力度和資金量非常大,而基層執行政策的官員受到的監管比較薄弱,甚至有不少監管人員與社會不法分子勾結串通,通過虛報、冒領、挪用、貪污、受賄等手段,把國家的錢裝進自己的口袋。
  在基層,一些特定領域已成為政策性腐敗的“重災區”。如湖南省檢察機關查辦的漣源市商務局原局長易建紅、原黨組書記劉建平濫用職權案。易建紅和劉建平等5人因受利益驅使,違反規定,先後指使漣源市天和食品有限公司、橋頭河屠宰場、龍塘屠宰場、楊市屠宰場從2008年至2011年編造病害豬無害化處理數7740頭,四次非法套取中央預撥的“病害豬無害化處理專項補貼資金”共計248萬餘元,使國家和人民利益遭受重大損失。
  莫讓政策成為腐敗的避風港
  “不可否認,政策性腐敗是監管不嚴所致。但一些部門在出台政策前,完全是在行政體制的內部封閉運行,在這個過程中既沒有立法監督,也沒有社會監督,政策出台後轉化為具體的項目和資金,最終成為腐敗分子競相爭奪的資源。”北京市海澱區檢察院反貪局副局長羅猛擔憂地說。“任何政策的設計,不能只重授權、輕擔責,執行政策的部門和人員,權利與責任必須對等掛鉤,對於利用政策以權謀私的行為,要制定可行的預防措施和懲戒性措施。”莊德水說。“從政策制定到政策執行再到政策評估,要全方位建立政策監管體系,監察部門和審計部門要全程實施監督。”莊德水建議,對一些國家部委現有的政策制定權和政策執行權要進行適當剝離,全國人大常委會可以對國務院各部委出台的政策進行審查,必要時可以針對重大政策調整召開大型聽證會,充分聽取社會各界的意見。重大政策實施過程中,全國人大常委會可以要求政策實施機構定期向全國人大常委會提交專項報告,接受審查和監督。“法律制度的完善是遏制我國政策性腐敗的必由之路。”喬新生建議,要減少對中央政府的授權立法事項,進一步強化全國人大常委會的決策權力,中央政府所屬部委實施的重大扶持政策和補貼政策,要得到全國人大常委會的批准,要制定專項法律文件,嚴格依照法定程序實施扶持政策或者補貼政策。另外,任何政策的出台都應當符合國情,不能讓政策對抗法律的執行,成為腐敗的避風港,政策的制定和執行要納入法治軌道。
  (檢察日報)
  (原標題:拿什麼遏制政策性腐敗)
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